在新冠疫情的持续影响下，世界各国的央行和金融*策面临着前所未有的挑战。以美联储为例，其在疫情期间采取的多种举措以及决定和宣布这些举措的速度在过去似乎是不可想象的。在危机时刻，世界各国货币*策的制定者扮演着怎样的角色？
诺贝尔经济学奖得主本·伯南克曾在—年全球金融危机期间担任美联储主席，他对如今世界各国央行承受的压力感同身受。经出版社授权，下文摘录《21世纪货币*策》的前言，伯南克在文中解释了美国货币*策的制定者从面临的各种挑战中学到了什么，以及它未来会如何演变。而理解美联储的目标以及它为实现这些目标而使用的工具和策略，对于理解当代世界经济是至关重要的。
原文作者
本·伯南克
《21世界货币*策》，[美]本·伯南克著，冯毅译，中信出版集团年11月。
20世纪70年代末，我在麻省理工学院读研究生时的一段对话激发了我对货币*策的兴趣。我向当时一位年轻的教授斯坦利·费希尔寻求论文开题的建议，他是一颗冉冉升起的学术之星，之后担任过以色列央行行长和美联储副主席，再后来成为我的顾问和导师。他递给我一本米尔顿·弗里德曼和安娜·施瓦茨合著的页的《美国货币史（—）》。斯坦利说：“读读这本书，它可能会让你厌烦得要死。但如果它能让你兴奋起来，你就可以考虑研究货币经济学。”
这本书令我深深着迷。它不仅让我对货币经济学产生了兴趣，也让我对20世纪30年代大萧条的原因产生了兴趣，这是我在学术作品中经常讨论的一个话题。正如弗里德曼和施瓦茨指出的那样，央行行长们过时的理论以及对经济的错误理解在那个灾难性的十年中发挥了主要作用，这展示出思想塑造事件的力量。正是本着弗里德曼和施瓦茨的主旨思想，这本书从历史的角度解释美联储*策的演变及其在经济中发挥的作用。由于弗里德曼和施瓦茨没有提及第二次世界大战后几十年的历史，所以紧随其后的战后时代似乎是开始这一叙事的合适起点。正如我在本书最后部分所做的那样，学习美联储的历史教训也为我们预测未来做好了准备。
事实上，在许多方面，20世纪五六十年代初标志着现代央行的诞生。在那个时期，美联储不再受制于二三十年代的金本位制，也不再受制于“二战”期间通过维持低利率来为战时债务融资所承担的责任。20世纪二三十年代也是英国经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯的思想在美国越来越有影响力的时期。凯恩斯于年去世，但他的追随者们在他关于大萧条时期著作的基础上，强调了宏观经济*策（包括货币*策）在抗击衰退和控制通胀方面的潜力。所谓的凯恩斯主义经济学，在现代化情境下，仍然是美联储和其他央行的中心范式。
20世纪60年代见证了美国战后历史上最惨痛的经济事件之一，也是经济决策的重大失误之一，即我们现在所说的“大通胀”（GreatInflation）。大通胀一直威胁着美国的经济甚至*治稳定，直到20世纪80年代，保罗·沃尔克（PaulVolcker）领导的美联储以失业为代价才解决了这个难题。*策制定者从大通胀中学到的或者他们自认为学到的东西塑造了货币*策的演变过程，即使在今天也是如此。
本·伯南克，年诺贝尔经济学奖得主，宏观经济学家，美国联邦储备委员会前主席。在任美联储主席期间，参与应对了年的金融危机，并因此当选美国《时代》周刊年的年度人物。主要研究领域是货币*策和宏观经济史。著有《行动的勇气》《金融的本质》《灭火：美国金融危机及其教训》等作品。
美联储的发展历程
为了打好基础，我在这里勾勒出美国央行的早期历史，并提供美联储的发展背景——它的结构、治理方式以及如何实施货币*策。然后，我将简要介绍一些本书将讨论的关键因素，正是这些因素塑造了现代美联储，并推动近几十年来美联储工具和*策的显著变化。
早期
美国有着浓厚的民粹主义传统，从安德鲁·杰克逊总统到21世纪“茶*运动”和“占领华尔街运动”的成员，民粹主义者一直对人们眼中的金融和*府权力集中抱有敌意。民粹主义的影响有助于解释为什么美国直到年美联储成立之前都没有一个成熟的央行，这比许多其他发达经济体都晚（英格兰银行的建立可以追溯到年，瑞典的央行甚至建立得更早）。亚历山大·汉密尔顿是美国第一任财*部长，也是一位认为美国有朝一日将成为工业和金融强国的现代主义者。他于年创立了“央行”，但这曾遭到托马斯·杰斐逊和詹姆斯·麦迪逊的强烈反对，他们对美国经济的憧憬有着更多的田园色彩。年，汉密尔顿创立的美国第一银行在国会投票中以微弱劣势丧失了特许经营权。另一个创立“央行”——美国第二银行的尝试也在年以失败告终。当时杰克逊总统总体上并不信任银行，而且与第二银行的领导人尼古拉斯·比德尔争执不下，他否决了国会对该银行特许经营权的续期。（具有讽刺意味的是，杰克逊的头像仍然印在20美元的纸币上，对此他应该会反对吧。）
大约从19世纪90年代到20世纪20年代，进步时代的*治环境更加有利于建立央行。伍德罗·威尔逊总统就去这样做了，他在年12月23日签署了《联邦储备法》。与当时倡导以科学、合理的*策改善经济的进步观点一致，新成立的美联储旨在帮助监督和稳定*府监管松懈、经常出现功能失调的银行体系。19世纪的美国银行体系一直受到频繁的挤兑潮和恐慌潮的困扰，这几乎总是与经济衰退联系在一起，而某些时期的衰退甚至相当严重。年的恐慌事件是在著名金融家J.皮尔庞特·摩根及其盟友的干预下结束的，*府并不是最后一根稻草。国会决定重新考虑建立央行。
当时全球最重要的央行——英格兰银行提供了范例，它有两个主要职责。第一，它按照金本位制管理英国的货币供应。和其他主要货币一样，英镑与*金的兑换比率是固定的，英格兰银行调整了短期利率，以确保英镑的*金价值保持稳定。第二，它在挤兑潮和恐慌潮期间充当了最后贷款人，这一点与美国尤为相关。如果储户对英国的银行或其他金融机构失去信心，开始排队取钱，那么英格兰银行将以银行的贷款和其他资产作为抵押品，随时准备借给银行所需的现金来偿还储户。只要一家银行有基本的偿付能力，英格兰银行的贷款就能允许它继续营业，并避免以极低的价格出售资产。因此，英国避免了19世纪至20世纪初困扰美国的难题，即金融危机和经济不稳定反复出现。
和英格兰银行一样，新成立的美联储被赋予了管理货币供应的关键角色（这一点是由金本位制决定的），并为选择加入联邦储备系统的银行（即所谓的成员银行）充当最后贷款人。由于只有具备偿付能力的银行才有资格向美联储借款，新的央行还被授权审查成员银行的账簿，与货币监理署b和州银行监管机构（监管州特许银行）共掌这一权限。时至今日，货币*策、银行监管以及应对金融稳定所面临的威胁是对美联储主要职责的一个很好的描述。
人们一直在争论，新的央行是由华盛顿管理（正如大多数银行家所主张的那样），还是以一种更分散的方式给予央行地区分支机构更大的权力（中西部农民和其他担心东部金融利益集中的人更青睐这种模式）。威尔逊支持了一项折中的方案：美联储将包括一个在华盛顿拥有一般监督权力的理事会，以及12个位于全国主要城市、拥有相当自主权的地区联邦储备银行。美国的各大城市纷纷争取成为地区联邦储备银行的所在地，最终在波士顿、纽约、费城、克利夫兰、里士满、亚特兰大、芝加哥、圣路易斯、明尼阿波利斯、堪萨斯城、达拉斯和旧金山设立了地区联邦储备银行。尽管自美联储成立以来，经济活动向西转移，但这些城市至今仍是地区联邦储备银行的所在地。（旧金山联邦储备银行所在的地区囊括了目前美国1/5以上的经济活动。）
纪录片《金钱无用：深入美联储》剧照。
大萧条
总体而言，美国经济在美联储成立后的头15年里是繁荣的，但在年，世界进入了一场全球性的大萧条。大萧条的起源是复杂的，国际金本位制是其中一个主要原因，它在第一次世界大战期间被大多数国家中止后又重新被确立。战争带来严重的通胀，交战国家的财*出现崩溃，关键商品的短缺状况不断加剧。随着各国战后回归金本位制，需要重新建立货币供应与可用*金数量之间的联系，但是显而易见的是，战后世界没有足够的*金，各国之间的*金分配也不够均衡，无法将商品和服务的价格维持在更高水平。
一种解决办法是降低货币相对于*金的官方价格，让可用的*金支撑更高的货币供应和价格水平，但在许多国家，货币贬值被视为与金本位制不一致。（购买*府债券的人尤其反对货币贬值，因为贬值会降低他们所购债券的实际价值。）取而代之的是制定应急性措施以弥补*金短缺的问题。例如，一些国家同意持有*金支持的货币（如英镑），而不是实际的*金。与长期以来的做法一样，英格兰银行本身持有的*金库存与未偿还纸币数量相比微不足道，这取决于投资者对于英格兰银行对金本位制承诺的信心，而不是支持英镑的实际*金。
然而，战后国际*治和金融状况仍然高度不稳定。在德国，应该支付多少赔款以及美国要求英国和法国全额偿还战时贷款的问题上的分歧加剧了这种不稳定。这些冲突反过来又动摇了人们对重建全球货币体系的信心，该体系在很大程度上依赖于相互信任与合作。随着恐慌和不确定性的加剧，各国*府和投资者停止持有英镑和其他*金替代品，转而试图获得实物*金，这导致了一场全球性“*金争夺战”，包括对各国央行持有的*金的挤兑。随着全球*金短缺的状况再次出现，金本位制国家的货币供应和价格出现暴跌。例如，从年到年，美国商品和服务的价格下降了30%。物价水平的下跌使许多债务人破产，想象一下，当农作物价格暴跌时，农民们努力支付抵押贷款，这导致了金融体系的崩溃，经济也随之崩溃。惊恐的储户挤兑导致美国银行倒闭潮愈演愈烈，数以千计的小银行关门停业，这加剧了金融危机，进一步减少了货币供应，反过来收紧了面向企业和农民的信贷。除了少数经济体，大萧条给全球大部分地区带来了冲击。与金本位制是经济衰退主要原因的观点一致，选择或被迫放弃金本位制的国家，经济恢复得也更快。
年，新当选的富兰克林·罗斯福总统推出了一系列新*策，试图结束大萧条。其中两点尤为重要：首先，罗斯福打破了美元与*金之间的联系，结束了美国的通缩，使经济得以初步复苏，直到年，过早的货币和财*紧缩导致了新的经济衰退；a其次，罗斯福宣布了一个银行业“假日”，关闭了所有银行，并发誓只有那些有偿付能力的银行才会重新开业。再加上国会建立的联邦存款保险制度可以保护小储户免受银行倒闭的损失，这个“假日”有力地结束了银行业的恐慌浪潮。
弗里德曼和施瓦茨的《美国货币史（—）》强调了货币体系和价格崩溃在大萧条中的作用。在我以理事会成员的身份加入美联储后不久，我在弗里德曼的90岁生日聚会上致辞。我在结束讲话时，为美联储在这场灾难中扮演的角色道歉：“我想对米尔顿和安娜说：‘关于大萧条，你们说得对，我们确实那样做了，我们非常抱歉。但多亏了你们，我们不会再犯那样的错误了。’”
将大萧条完全归咎于美联储未免有些言过其实，但作为相对较新且经验不足的央行，美联储的确表现不佳。它在20世纪20年代的加息旨在为股市投机降温，这导致了年的股市崩盘和最初的全球经济衰退。它对金本位制的承诺使其无法对20世纪30年代早期破坏性的通缩做出充分的反应。而且它在遏制银行业恐慌浪潮方面做得太少了，尽管结束恐慌一直是其创立动机之一。美联储未能保持货币或金融稳定，这使大萧条比原本可能发生的情况要糟糕得多。
一个有缺陷的思想框架——在金本位制不可行的情况下依然坚持金本位制——是美联储和其他*策制定者未能避免大萧条的关键原因。但弗里德曼和施瓦茨强调，美联储在20世纪30年代危机期间相对被动的另一个解释是结构分散以及缺乏有力的领导。［本杰明·斯特朗是纽约联邦储备银行颇具影响力的行长，也是美联储体系的实际领导人，他于年死于肺结核。］国会通过改革央行的组织结构来解决这一问题。作为年《银行法》的一部分，它增加了美联储理事会的权力，减少了地区联邦储备银行的自主权，形成了今天美联储的基本决策结构。
这些改革还增加了美联储相对于行*部门的独立性，将财*部长和货币监理署（联邦特许银行的监管者）从美联储理事会中移除，这是一个重要的象征性步骤，将美联储理事会从以前设立于财*部的办公地点，搬到了位于华盛顿宪法大道上的一个宏伟的新总部，那里是公共事业振兴署的一个项目，对面就是一个购物中心。这座建筑后来以—年担任美联储理事会主席的马里纳·埃克尔斯的名字命名。埃克尔斯在起草年的《银行法》方面发挥了重要作用，并最终填补了斯特朗去世后留下的领导层空缺。与他在美联储的许多前任不同，埃克尔斯认识到有必要采取强有力的*府行动来对抗大萧条，他的一些想法与凯恩斯的理论不谋而合，助力形成了罗斯福新*的基础。
大萧条一直持续到“二战”时期，—年的大规模战争将美国经济推向了充分就业甚至更高水平。在战争期间和战争刚刚结束之后，应财*部的要求，美联储将利率维持在较低水平，以降低*府为战争提供资金的成本。战后面对朝鲜半岛新的敌对行动，杜鲁门总统迫使美联储保持低利率。但美联储领导人担心极低的利率会刺激通胀，而战时配给制度的结束刺激了民众对消费品的需求，通胀已经开始飙升。正如我们将在第一章中看到的那样，美联储开始做出反应。年3月，财*部和美联储达成一致意见，同意美联储逐步取消盯住利率的*策，使其可以自由地使用货币*策来推进宏观经济目标，包括稳定通胀。这个被称为年《财*部-美联储协议》的历史性协议为现代货币*策奠定了基础。
纪录片《金钱无用：深入美联储》剧照。
美联储的结构
美联储今天的结构在很大程度上反映了国会在其年成立时和年改革时所做出的选择。在成立之初，美联储由理事会和12家地区联邦储备银行组成。理事会的7名成员由总统提名，由参议院确认，任期为14年，实行交错任期制。自年实行监管改革以来，理事会主席、副主席以及负责监督银行监管的第二副主席也由总统提名，并由参议院确认，任期为4年。与内阁部长不同，根据法律规定，理事会成员不能因*策分歧而被总统解职，只能以渎职或被国会弹劾为由解职，这反映出美联储成立时做出的妥协。从技术层面上看，这12家地区联邦储备银行尽管都有公共目标，但它们是私营机构，而且每家银行都有董事会，成员包括当地银行家、商界人士和社区领袖。这些董事会帮助监督地区联邦储备银行的运作，更加重要的是，董事们（年以后不再包括银行家）选择行长要经过美联储理事会的批准。
这反映了年的改革以及美联储理事会成员（与地区联邦储备银行行长不同）由总统任命的事实，如今理事会掌握着美联储大部分*策的制定权。更重要的是美联储负责最后贷款人*策，它设定贴现率——美联储向银行放贷的利率，并决定是否启动美联储的紧急贷款权。该理事会还为美联储监管和监督的银行和银行控股公司（拥有银行甚至其他金融公司的公司）制定规则，例如资本要求。地区联邦储备银行的工作人员对银行进行实际监管，确保所在地区的银行遵守理事会制定的规则。
在美联储制定的规则中，有一个非常重要的例外：货币*策，包括设定短期利率和其他措施，旨在影响整体金融状况，并通过这些措施来影响经济发展。根据相关法律，货币*策是由一个更大的组织制定的，这个组织被称为联邦公开市场委员会。参加联邦公开市场委员会会议的有19位（满额人数）*策制定者，包括7名美联储理事会成员和12位地区联邦储备银行行长，以及美联储理事会和每家地区联邦储备银行的工作人员。按照传统，每年该委员会都要选举美联储理事会主席作为其主席。在华盛顿的埃克尔斯大楼的理事会会议室里，委员会成员每年都会围坐在一张巨大且镶红木的黑色花岗岩会议桌旁召开8次会议。主席还可以召集临时会议，以前是电话会议，如今是视频会议。
联邦公开市场委员会的投票规则令人费解。在出席会议的19位委员和行长中，只有12位可以在任何一场特定的会议上投票。7位美联储理事会成员和纽约联邦储备银行（通常也是联邦公开市场委员会副主席）行长可以在每次会议上投票。剩下的4票每年在其他11位地区联邦储备银行行长之间轮换。这种复杂的设计允许地区联邦储备银行行长有发言权，但将多数投票权（取决于美联储理事会空缺）交给了由总统任命的美联储理事会成员。用美联储的行话来说，参加联邦公开市场委员会会议的19位*策制定者被称为参与者，而投票者被称为成员。
美联储主席以联邦公开市场委员会主席的身份，在货币*策上只有一票投票权，但是他还有制定议程和建议*策行动的权力，再加上委员会协商一致决策的传统，美联储主席在同等地位成员中成为具有高度影响力的第一人。美联储副主席和纽约联邦储备银行行长通常也具有相当大的影响力，他们与主席的合作十分密切。
当然，最终*府和国会通过立法确定了美联储的目标、结构和权力。年出台的《美联储改革法案》正式规定，国会监督美联储货币*策的基石是履行所谓的双重使命：国会要求联邦公开市场委员会追求充分就业和稳定物价的经济目标。虽然美联储的货币*策目标已被写入法律，但美联储的*策制定者有责任管理利率和其他*策工具，从而实现这些目标。根据斯坦利·费希尔力推的不同的观点，美联储并没有目标独立性，它的目标是由总统和国会通过立法设定的。但它确实有，至少在原则上是有的，我称之为“*策独立性”，即有能力在它认为合适的时候使用它的*策工具，以最好地实现这些目标。美联储内部结构的各个方面，包括长期且交错的理事会成员任期，总统不能因为*策分歧而将理事会成员解职的规定，地区联邦储备银行行长不通过行*任命的事实，以及美联储有能力从其持有的证券回报中支付运营费用，而不是依赖国会拨款等，都有助于使其免受短期*治压力的影响，从而能够比内阁部门更独立地行事，并更加
